作者：楊華

摘要：公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工構(gòu)成了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理的三元結(jié)構(gòu)。三者的身份地位不同，角色扮演不同，責(zé)任擔(dān)當(dāng)也有差異。公務(wù)員政治地位最高，政治責(zé)任強，流動性大，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷多崗位、多層級和全方位鍛煉，擁有多元化、多層次的基層經(jīng)驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對他們的培養(yǎng)目標(biāo)是黨政領(lǐng)導(dǎo)。事業(yè)編沒有政治前途，最高職位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層正職，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時間長，得到多崗位、長時段和全領(lǐng)域鍛煉，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和農(nóng)村情況熟稔，在縣鄉(xiāng)村擁有廣泛人脈資源，他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中堅干部”,做群眾工作的專家里手。編外用工屬于體制內(nèi)的“外人”,他們工作相對穩(wěn)定，有長遠(yuǎn)預(yù)期，崗位流動性弱，長期負(fù)責(zé)某一塊工作，從而可以成為該工作的輔助人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員。該人事結(jié)構(gòu)很好地將編制身份與治理事務(wù)結(jié)合起來，寓人才培養(yǎng)于工作機制之中，發(fā)揮不同編制群體的優(yōu)長和特色，最終實現(xiàn)人與事、人員配置與干部激勵的有效對接。

一、問題提出與相關(guān)研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，作為國家與社會、官與民的“銜接層域”[1],在落實上級政策措施、維持基層社會穩(wěn)定、滿足基層群眾需求等方面扮演著無可替代的角色。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是一個“不完整政權(quán)”[2],在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力賦予、資源配備、激勵措施上嚴(yán)重不足，然而治理事務(wù)和治理責(zé)任卻壓向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)利”不匹配的局面[3]。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源[4],能否充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的人力資源，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否完成上級政策任務(wù)和轄區(qū)治理事務(wù)的關(guān)鍵[5]。

在人事編制性質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員主要有三類，分別是公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工，他們構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本的人事結(jié)構(gòu)。從調(diào)查來看，這三類群體雖然同在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體系內(nèi)，在工作和生活上有較多交集的地方，但他們在身份、角色、地位、文化、個體期待、政治信念[6]等方面有較大差別，在錄用、培養(yǎng)、分工、責(zé)任、待遇、激勵、流動、出路等方面也大相徑庭。進而，對他們進行調(diào)動和配置的方式方法也有所不同。由這三類編制人員構(gòu)成的人事結(jié)構(gòu)，在各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括城市街道已相當(dāng)普遍，縣一級編制辦也逐漸將編外用工納入規(guī)范化管理。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)就呈現(xiàn)出穩(wěn)定的三元結(jié)構(gòu)。

學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的研究主要有兩條路徑，一是“官吏分途”路徑，二是“影子雇員”路徑。前一個路徑源于對帝制中國官僚制的研究，認(rèn)為肇始于魏晉南北朝的“官吏分途”[7]是帝制官僚制的基本人事制度。在該制度中，官與吏的來源和流動有本質(zhì)差異。吏的出路要較官窄，多數(shù)難有上升渠道。官則可以由中央統(tǒng)一調(diào)配，理論上升遷空間廣闊。官代表中央管理地方，擁有較高的權(quán)威和地位。吏與地方社會結(jié)合比較緊密，有對地方事務(wù)和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)熟稔的優(yōu)勢，有長期而豐富的地方治理經(jīng)驗。官是代表中央的政務(wù)官，吏則是不帶政治立場的事務(wù)官。正是由于官與吏“兩者在職業(yè)生涯、等級位置、激勵設(shè)置等組織制度方面相去甚遠(yuǎn)，造成了官僚體制的二元結(jié)構(gòu)，從而與韋伯式的官僚科層制形成鮮明對比”。[8]

在“官吏分途”[9]路徑下，周雪光提出“層級分流”理論來分析1949年以后中國大陸的官僚人事流動模式，發(fā)現(xiàn)“就某一特定行政層級來說，其上層的官員都是‘流動的官’,即他們在更大行政區(qū)域中任職和流動；而其下層的官員都是‘固守的吏’,即他們在同一區(qū)域中度過其職業(yè)生涯。”[10]針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚體制穩(wěn)定的三類人事性質(zhì)，劉建軍等學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)概括為“群體三分”,將公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工分別對應(yīng)官僚群體、派生群體和雇傭群體，認(rèn)為雇傭群體是影響地方和基層治理績效的重要因素，而進入層級分流的精英官僚群體不僅是理性的群體，還擁有政黨所賦予的使命。[11]

“影子雇員”路徑主要研究對象是基層政府及黨政部門里的“臨時工”現(xiàn)象，涉及到了基層單位人事結(jié)構(gòu)的不同側(cè)面。所謂“影子雇員”就是政府里的臨聘人員，社會上俗稱“臨時工”,他們由政府財政供養(yǎng)，但是缺乏固定編制。該路徑研究將“影子雇員”與政府部門的關(guān)系定義為介于傳統(tǒng)科層制與純粹合同外包制之間，發(fā)現(xiàn)“影子雇員”的行為邏輯與運行機制兼具科層制和契約制的部分特點，認(rèn)為基層政府的人事結(jié)構(gòu)類似于“同心圓”結(jié)構(gòu)，“從中心到外圍以此為科層制—影子雇員—合同外包，呈現(xiàn)出一個漸變的譜系。政府與雇員的聯(lián)系、責(zé)任機制等相繼減弱。”[12]基層政府和部門直接或間接雇傭數(shù)量龐大的“影子雇員”,與這樣一個剛性約束有關(guān)系，一方面基層編制鎖定，公務(wù)員和事業(yè)編人員只出不進，甚至一些單位公務(wù)員和事業(yè)編出現(xiàn)空編空崗現(xiàn)象，另一方面上級下達的各種任務(wù)越來越繁重，要求越來越嚴(yán)苛，導(dǎo)致人力不夠使喚，基層單位工作壓力大。[13]為了應(yīng)對這個局面，基層各單位都大規(guī)模地招聘編外用工。研究者還發(fā)現(xiàn)，基層編制軟約束[14]、財政軟約束[15]、基層自主性擴張[16]、治理有效性[17]、體制靈活性和適應(yīng)性[18]等是“影子雇員”擴容的體制根源。由于“影子雇員”與公務(wù)員的身份差異、待遇不同、工作性質(zhì)迥異，在政府內(nèi)部形成了人力資源的“二元結(jié)構(gòu)”[19]。這種“二元結(jié)構(gòu)”既客觀存在，也發(fā)揮了作用，同時亦被認(rèn)為是對“同職不同酬”和“編制分層”歷史積弊的“體制化”漠視[20]。

既有研究提出了許多頗具解釋力的分析框架，為認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)、干部流動、基層治理等現(xiàn)象提供了重要的啟示和工具。但同時既有研究對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)也有些筆觸未及的地方，比如，“層級分流”理論概括的是公務(wù)員群體在官僚體系不同層級中的分流現(xiàn)象，但是事業(yè)編和編外用工不存在分流現(xiàn)象。還如，“群體三分”只談到了三者之間關(guān)系，而未對各自內(nèi)部情況給予條分縷析。再如，“二元結(jié)構(gòu)”理論將“有編”和“沒編”人員進行二元區(qū)分，視公務(wù)員和事業(yè)編為同類人，而缺乏對他們之間差別的深入剖析。

本文在既有研究的基礎(chǔ)上，以華北某鎮(zhèn)為主要敘述對象，從公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工“三元結(jié)構(gòu)”的視角出發(fā)，厘清三者之間的異同及關(guān)系，討論他們身份、地位、角色及自我期待的差異，如何影響他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮作用的方向、重點和層面。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理“三元結(jié)構(gòu)”的分析，有助于理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何通過人事工作推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全方面工作，也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好地調(diào)動和發(fā)揮不同性質(zhì)、身份的工作人員的積極性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力[21]。在下文中，依照基層習(xí)慣，公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工三個概念，既指編制，也指相應(yīng)編制的人員。

華北某鎮(zhèn)是一個典型的農(nóng)業(yè)型平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口近2萬人，下轄18個行政村。該鎮(zhèn)有39個公務(wù)員編制，其中包括15個班子成員，事業(yè)編23人。班子成員之外的公務(wù)員和事業(yè)編共47人，而最近若干年該鎮(zhèn)通過“勞務(wù)派遣”方式招聘的編外用工達307人，各科室都還在喊著要增加人員。調(diào)查期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就給國土所增加了3個編外用工人員。

二、作為“后備干部”的公務(wù)員：多崗位多層級鍛煉與政治激勵

華北某鎮(zhèn)跟全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，其公務(wù)員在年齡上有一個斷檔，年紀(jì)比較大的公務(wù)員已經(jīng)五十多歲了，年輕公務(wù)員多數(shù)在二三十歲，而四十多歲的公務(wù)員不多。原因是20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員錄入不規(guī)范，許多由領(lǐng)導(dǎo)打招呼、作批示的人進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，還有一些是從村干部群體中選拔任用，這樣就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人滿為患、大量超編。實行公務(wù)員制度之后，各地的編制政策是消化超編人員，嚴(yán)控新進人員，之后許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)差不多有十年左右的時間沒有進人。2010年之后各地才發(fā)現(xiàn)問題很嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重斷檔，有經(jīng)驗的老干部逐漸退休，而新招錄的年輕人又還沒有完全成長起來。目前二三十歲的年輕公務(wù)員大部分是在2010年以后通過公務(wù)員招考進來的。老一輩公務(wù)員在未來幾年將陸續(xù)進入退休年齡，少數(shù)四十多歲的公務(wù)員也多進入黨政班子了。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“80后”、“90后”公務(wù)員都有著看得到的晉升空間。

公務(wù)員編制在基層又稱行政編或干部編制，在體制內(nèi)的地位超過事業(yè)編和編外用工。公務(wù)員的身份是干部，事業(yè)編歸屬于技術(shù)型崗位，不是領(lǐng)導(dǎo)干部的來源。公務(wù)員在理論上可以一直往上晉升。在華北某鎮(zhèn)，公務(wù)員除了有較大的晉升空間之外，在諸如政治待遇、經(jīng)濟待遇和社會地位上都要高于事業(yè)編和編外用工。公務(wù)員會得到領(lǐng)導(dǎo)更多的眷顧和培養(yǎng)。新機構(gòu)改革后，華北某鎮(zhèn)所在縣規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層崗位一律由公務(wù)員擔(dān)任。公務(wù)員的工資待遇和住房公積金要高于事業(yè)編。公務(wù)員是財政全額撥款，事業(yè)編則分三種，分別是財政全額撥款、差額撥款和自收自支。公務(wù)員有車補，事業(yè)編沒有車補。同樣級別的公務(wù)員和事業(yè)編退休后，前者的退休金要高于后者。縣域體制內(nèi)的許多福利，有的公務(wù)員可以享受，而事業(yè)編沒有。

公務(wù)員在社會上的地位也相對較高，甚至事業(yè)編和編外用工也自我感覺較公務(wù)員低人一等。為此，有些事業(yè)編中層領(lǐng)導(dǎo)不習(xí)慣于指揮手下的公務(wù)員，因為很快這些公務(wù)員就會提拔為分管他們的副鎮(zhèn)長，這會讓他們很尷尬。在生活中，公務(wù)員與事業(yè)編有分化，事業(yè)編跟事業(yè)編和編外用工有更多交往，公務(wù)員的交往圈子也多在公務(wù)員內(nèi)部。

從干部培養(yǎng)上來說，因為只有公務(wù)員身份的年輕人才有晉升空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對新進來的公務(wù)員有一般化的培養(yǎng)路徑，會將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作與干部培養(yǎng)結(jié)合起來。年輕公務(wù)員大部分是通過公務(wù)員統(tǒng)考進來的，至少都是本科層次，發(fā)達地區(qū)或大城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始有碩士考進來，邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的碩士公務(wù)員多是選調(diào)生。因而，這批年輕公務(wù)員有較高的文化水平、文字表達、領(lǐng)會理解、總結(jié)創(chuàng)新等能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會先將他們放到黨政辦公室和組織辦(或黨建辦),這兩個地方都有大量寫材料、做文件等文字工作，而且加班加點、熬夜工作是常有的事情。把年輕公務(wù)員放在這些地方，發(fā)揮他們的特長，既可以把這幾個地方的工作干好，又可以讓他們得到鍛煉。在這兩個地方待上一兩年，年輕公務(wù)員寫材料的能力、政策理解和把控能力就大有長進。而且在兩辦工作，離領(lǐng)導(dǎo)近，可以得到領(lǐng)導(dǎo)近距離、多頻次的指導(dǎo)，也可以受到領(lǐng)導(dǎo)言傳身教的影響。黨政辦公室是綜合協(xié)調(diào)部門，既要對接縣兩辦，又要與村里打交道，還要服務(wù)黨政領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)內(nèi)部各科室，可以很好地鍛煉年輕人對宏觀政策的把握能力、綜合協(xié)調(diào)能力、服務(wù)對接能力及熟悉鄉(xiāng)村事務(wù)。在兩辦工作期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會安排年輕公務(wù)員跟隨有經(jīng)驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村，掌握群眾工作方法，熟悉農(nóng)村情況，了解怎么跟群眾打交道和聽懂群眾的語言。

有了辦公室和農(nóng)村基層工作經(jīng)驗后，年輕公務(wù)員就可能被安排到站辦所擔(dān)任中層副職，或者在駐村片區(qū)擔(dān)任副片長，或是被選派到縣級主要黨政部門，如兩辦、組織部、紀(jì)委、發(fā)改委等掛職鍛煉。其中表現(xiàn)優(yōu)秀的年輕公務(wù)員會被提拔為黨政辦或黨建辦主任，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的后備干部。有的年輕公務(wù)員則會在多個中層崗位擔(dān)任正副職后被提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長。這樣，他們就有了在領(lǐng)導(dǎo)崗位上鍛煉的機會，他們站位的高度、思考問題的角度和擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任、分管的工作都較一般公務(wù)員、中層正副職又有較大差別，因此得到的鍛煉也不同。相比較而言，事業(yè)編干部就不會有黨政辦、黨建辦和班子副職領(lǐng)導(dǎo)崗位的鍛煉。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是“有前途的干部”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在培養(yǎng)他們的同時也會保護他們，一般不會讓他們承擔(dān)風(fēng)險較大的工作。即便會接觸這些工作，也可能是由經(jīng)驗老道的干部帶著，或者承擔(dān)工作的時間不會太長。否則容易問題，既對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不利，對年輕公務(wù)員的成長也有負(fù)面影響。所以，年輕公務(wù)員較少直接處理群眾問題和復(fù)雜矛盾，他們在這些問題上主要是起輔助作用，他們獲得的鍛煉是了解復(fù)雜情況，知曉怎么去面對這些問題，而不掌握其中錯綜復(fù)雜的技術(shù)技巧和方式方法。當(dāng)他們成長為副職領(lǐng)導(dǎo)之后，就有了副職領(lǐng)導(dǎo)的崗位權(quán)威，他們的經(jīng)驗和崗位權(quán)威足可支撐他們處理復(fù)雜的群眾問題或利益矛盾。副職領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威使他們的氣場不同了，他們能夠調(diào)動的資源也不同了，群眾對他們的認(rèn)可度亦不同了，加上他們之前的經(jīng)驗可以讓他們對問題和矛盾“知其然也知其所以然”,所以就能夠處理相關(guān)矛盾問題。當(dāng)然，也有情況是，他們擔(dān)任副職之后，也就不需要再直接面對群眾利益矛盾，或者可以通過調(diào)配人員和資源就處理掉了。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕公務(wù)員有較多的鍛煉機會，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多崗位、多層級的鍛煉中，會獲得較為多元化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗。他們會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“萬金油”、通才、全才，什么都了解一些，但是一般不會成為某一方面的專家，尤其難以成為基層群眾工作的專家。年輕公務(wù)員在兩辦工作，寫材料是他們擅長的工作，但他們也不可能像經(jīng)年累月從事辦公室文秘工作的人那樣對文字近乎癡迷，他們不是寫材料的專家。他們對群眾工作只能說是略知一二，而不是精通。他們的優(yōu)勢在于不僅得到了多崗位鍛煉，關(guān)鍵是多層級的鍛煉。事業(yè)編也有多崗位鍛煉機會，但他們的崗位多是平行的，層級性不夠，所獲得經(jīng)驗的邊際效應(yīng)難以遞增。

公務(wù)員的多層級鍛煉，使他們既有多崗位的經(jīng)驗，可以全面了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，又有多層級的經(jīng)驗，可以站在不同層級崗位上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作、思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。層級不同，視野、角度和責(zé)任不同，信息對稱性也不同，掌握的資源也有差異，那么對同一工作就會有不同的看法，會做出不同的決策，獲得不同的經(jīng)驗。比如，具體做事的人想的是把事情擺平理順就行了，中層干部要考慮對后續(xù)工作的影響，分管領(lǐng)導(dǎo)則要站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作全局的角度思考問題。因為站位不同，分管領(lǐng)導(dǎo)做出的決策可能就不被具體做事的工作人員所理解，后者認(rèn)為分管領(lǐng)導(dǎo)是瞎指揮。分管領(lǐng)導(dǎo)是從具體做事的人成長起來的，他自然知道下面的人是怎么個想法。即便同為正職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長，他們的經(jīng)驗及掌握和調(diào)動資源的能力都有較大差異，思考和處理問題的方式就會有差異。沒有擔(dān)任過黨委書記的鎮(zhèn)長體會不到黨委書記的酸甜苦辣咸。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對年輕公務(wù)員的培養(yǎng)方向是領(lǐng)導(dǎo)干部，而不是專業(yè)技術(shù)人才。正因為如此，年輕公務(wù)員知道自己的角色、位置和責(zé)任，干活就會比較賣力，表現(xiàn)較為積極主動。安排他們工作、對他們嚴(yán)厲要求、經(jīng)常召集他們開座談會、指導(dǎo)他們具體工作和職業(yè)安排、推薦他們外出學(xué)習(xí)、關(guān)心他們的生活、肯定他們的成長等，是對他們最好的、也是一般化的激勵。不同崗位的流動，讓他們得到成長，不同層級的流動則讓他們獲得晉升和成長的激勵。從身份上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕公務(wù)員只要能夠端正態(tài)度，工作積極肯干，就可得到領(lǐng)導(dǎo)的更多關(guān)注，獲得提拔重用。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對年輕公務(wù)員有相對明確的培養(yǎng)目標(biāo)和相對成熟的培養(yǎng)路徑。培養(yǎng)目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)干部，培養(yǎng)路徑是“辦公室—農(nóng)村工作—中層崗位—副職崗位”。只要是公務(wù)員身份，就能夠獲得較事業(yè)編、編外用工更多的鍛煉機會和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心。對公務(wù)員的激勵主要是政治激勵，包括他們的能力提升和職位晉升。

公務(wù)員對自己的公務(wù)員身份有清晰的認(rèn)知，也有較高的角色期待，并在工作中嚴(yán)格要求自己。有了“身份”外加“努力”,他們更傾向于認(rèn)為獲得提拔重用是理所當(dāng)然的事情。公務(wù)員基于身份的期待是不斷晉升。縣鄉(xiāng)公務(wù)員對自己的最低期待是晉升為副科級干部。如果在某個年齡段沒有得到相應(yīng)的職位，他們覺得這是對公務(wù)員身份的不公平。他們作為公務(wù)員在事業(yè)編和編外用工面前有天然的優(yōu)勢感。事業(yè)編在縣鄉(xiāng)的最高職務(wù)是中層正職，公務(wù)員地位比他們高，至少要高于這個職務(wù)即副科級。超過年齡沒有得到相應(yīng)的提拔重用的公務(wù)員，普遍地會消沉，逐漸消極怠工，牢騷滿腹，積極性很難再被調(diào)動起來。譬如公務(wù)員到三十歲擔(dān)任中層正職，三十五歲時提拔為班子成員，四十歲時成為正科級干部，被認(rèn)為是正常的提拔重用，這會對他們起到激勵作用。但是如果公務(wù)員到四十歲時被安排到中層正職，就起不到激勵效果了，他們并不認(rèn)為這是提拔重用，反而覺得是負(fù)擔(dān)和累贅。因為他們認(rèn)為自己早就應(yīng)該得到這個職位，只是受到不“公正”待遇而導(dǎo)致自己蹉跎了歲月。這個年齡再給他中層正職已沒有意義了。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層正職的一般是年輕公務(wù)員和中年事業(yè)編，而較少中年公務(wù)員。當(dāng)他們沒有晉升空間之后，他們會以各種理由推掉中層職務(wù)。但是中年公務(wù)員身份和地位擺在那里，他們不擔(dān)任中層正職，其他人擔(dān)任也不好指揮他們。即便是占著中層崗位的中年公務(wù)員，工作積極性也很難被領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動起來，發(fā)揮不了他們作為“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的積極作用。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動這部分老公務(wù)員的積極性，會給他們積極爭取副科級待遇(副科級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))。他們不是班子成員，但參加班子會議，分管一部分工作。

三、作為“中堅干部”的事業(yè)編：多崗位鍛煉與群眾工作專家

真正的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”是工作上十年、年齡在三四十歲及以上的中年事業(yè)編。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編有幾個來源，一是20世紀(jì)90年代通過各種渠道進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)后再經(jīng)過相關(guān)考試而轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)編身份。二是畢業(yè)考入縣職能部門而分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的大學(xué)生，有些還是重點本科畢業(yè)生。三是擁有城市戶口的退伍安置人員，這部分人在有的地方是事業(yè)編的大頭。筆者調(diào)查的中部省份某城關(guān)鎮(zhèn)，有公務(wù)員編制43人，事業(yè)編有97人，其中事業(yè)編中90%以上是退伍安置人員。

在華北某鎮(zhèn)，事業(yè)編要較公務(wù)員有更多的編制配備，縣一級就有設(shè)定事業(yè)編的權(quán)力。許多單位進不了公務(wù)員，就千方百計地增加事業(yè)編。新一輪機構(gòu)改革后，公務(wù)員和事業(yè)編都定編定崗了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進事業(yè)編也難了，但是幾率還是比公務(wù)員大。

事業(yè)編沒有政治晉升空間，這是他們較公務(wù)員的天然弱勢。再加上他們來源復(fù)雜，文化層次相對較低，即便他們年輕有干勁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的注意力也難以投射到他們身上。剛進來的事業(yè)編一般不會安排到黨政辦或黨建辦這些跟領(lǐng)導(dǎo)接觸多的辦公室，他們要么被安排到純專業(yè)科室，要么安排到與群眾直接打交道的辦公室。前者負(fù)責(zé)的是專業(yè)事務(wù)，如財務(wù)、統(tǒng)計、國土、民政等，好處是中規(guī)中矩，能夠按時上下班，缺點是難以做出驚天動地的成績，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注度不高。后者是負(fù)責(zé)處理群眾問題和矛盾糾紛，綜合性較強，可以得到鍛煉，但是也容易出問題、受處分。

就勝任工作而言，除了文字材料外，公務(wù)員能做的，事業(yè)編也都能做，二者工作交集較多，區(qū)分不大。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對事業(yè)編沒有像公務(wù)員那樣有整套體系化培養(yǎng)路徑或規(guī)劃，對他們的培養(yǎng)方向主要是做群眾工作。這與事業(yè)編的身份有關(guān)系，一方面，事業(yè)編沒有政治前途，除非招考否則將無法在層級上和單位之間進行流動，他們工作第一站一般也是最后一站。他們長期在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、鄉(xiāng)村情況、農(nóng)村干部以及縣里各部門都較為熟悉，有利于他們開展群眾工作。相比較而言，公務(wù)員的流動性大，在各崗位待的時間都不太長，難以深度熟悉農(nóng)村情況，也不精通群眾工作。

另一方面，事業(yè)編相對于編外用工是正式身份，是農(nóng)民眼里的領(lǐng)導(dǎo)干部，由他們來做群眾工作有合法性，也有權(quán)威性。相對來說，編外用工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時間也可能長，也了解情況，工作也接地氣，容易深入群眾跟群眾打成一片，但是他們的非正式身份使他們難以代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)。那么，群眾工作由有體制身份權(quán)威的事業(yè)編，帶著編外用工一起做就比較合適。

鑒于事業(yè)編在鄉(xiāng)鎮(zhèn)扮演的角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會將事業(yè)編安排在不同的群眾工作崗位上進行鍛煉。比如信訪辦、綜治辦和片區(qū)工作。事業(yè)編是駐村包社區(qū)的主力軍。即便是在專業(yè)科室的事業(yè)編，經(jīng)過幾個崗位的輪崗，就可以成為相對成熟的群眾工作老手。駐村片區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和主要駐村干部多是事業(yè)編。年輕公務(wù)員一般不單獨駐村，而是由事業(yè)編帶著駐村，公務(wù)員協(xié)助做些工作，復(fù)雜的問題由經(jīng)驗豐富的事業(yè)編牽頭處理。在這個意義上，事業(yè)編是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“傳幫帶”的主力，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出的領(lǐng)導(dǎo)干部都接受過事業(yè)編的基礎(chǔ)訓(xùn)練。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會讓某個人長期駐某個片或某個村，這樣雖然工作方便，但會給工作人員帶來職業(yè)倦怠，按慣性工作，也會帶來一些利益勾連問題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會隔若干年調(diào)整一些駐村工作和其他崗位工作，這樣會給工作人員帶來新鮮感，給他們新的工作動力。最終也讓事業(yè)編全方位地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和農(nóng)村情況。

事業(yè)編沒有政治前途，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排他們工作的時候就不需要考慮崗位或工作風(fēng)險問題。即便被問責(zé)了，對事業(yè)編也影響不大，最多獎金沒了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及到復(fù)雜矛盾、重大利益的事情，都由經(jīng)驗豐富、手段老練的事業(yè)編在一線處理，他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中堅干部”[22]。

由于事業(yè)編不流動，而公務(wù)員是流動的，那么事業(yè)編之間在工作和生活中就可能結(jié)成較為緊密的關(guān)系。他們不僅相互熟悉，而且有共同的工作經(jīng)歷、情感體驗，因而容易交往到一塊。有些事業(yè)編在“傳幫帶”的過程中會形成“師徒”關(guān)系，或者在長期工作配合中形成“盟兄關(guān)系”。他們在一起工作磨合得較好，工作起來較為輕松默契。有些長期擔(dān)任中層正職的事業(yè)編，跟縣級領(lǐng)導(dǎo)和各部門關(guān)系都有較好的私人關(guān)系或工作關(guān)系。這些關(guān)系的建立，有的是他們負(fù)責(zé)的站辦所在與上面職能部門的對接中，時間長了工作關(guān)系就變成了私人關(guān)系；有的是有些部門、科室領(lǐng)導(dǎo)是從他們手下上去的公務(wù)員；有的是他們之前的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任了職能部門或縣級領(lǐng)導(dǎo)。這些關(guān)系對于他們開展工作都有助益。所以，有些事業(yè)編會成為鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣里各類關(guān)系的“結(jié)點”,他們掌握著高質(zhì)量的人際關(guān)系資源。

相對于公務(wù)員來說，事業(yè)編精通群眾工作，是農(nóng)村工作的專家，“有經(jīng)驗的同志，老百姓一張嘴就知道他要什么”。但他們?nèi)狈蛹壭詬徫诲憻挘谝曇啊⒄疚桓叨取φ叩睦斫馍陷^公務(wù)員有差距。

事業(yè)編在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作上了十年，就能夠成為農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富、各類社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)廣泛的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所仰賴的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主力，將他們的工作積極性調(diào)動起來是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的關(guān)鍵。事業(yè)編的天花板是中層正職。對事業(yè)編最大的政治激勵是將他們安排到中層正職的崗位上。與公務(wù)員不同，無論年齡多大的事業(yè)編，只要擢升為中層正職，就是對他們工作和個人的肯定，他們就會從中得到激勵，會將分給自己的一攤子事情做好。事業(yè)編在晉升上完全沒有期待，他們認(rèn)為中層崗位、副科級崗位都是為公務(wù)員準(zhǔn)備的，當(dāng)他們沒有得到晉升時，就不會怪罪于領(lǐng)導(dǎo)和體制，而認(rèn)為是自己身份使然。而當(dāng)他們得到晉升的時候，會被認(rèn)為是“意外的驚喜”,從而能夠激發(fā)他們工作的動力。

正式的中層崗位是有限的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要制造一些中層崗位來安排和調(diào)動事業(yè)編“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。比如劃片區(qū)管理，片長或區(qū)長一般安排事業(yè)編老鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任，或者內(nèi)設(shè)中層機構(gòu)，如為加強農(nóng)村改廁工作，設(shè)立“改廁辦”,主任由老事業(yè)編擔(dān)任，還如大氣辦、棚改辦、治超辦等。增設(shè)中層崗位，既能滿足工作需要，又能安排老事業(yè)編。雖然“片長”“區(qū)長”不為縣組織部紅頭文件承認(rèn)，縣編辦還要求整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但是這些片長、主任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位很高，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的重用和分管領(lǐng)導(dǎo)的重視，可以列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會議，能夠高頻次地接觸鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)。他們向鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)提的一些工作或私人請求，主要領(lǐng)導(dǎo)能辦到的會盡量辦到。獲得領(lǐng)導(dǎo)重視，負(fù)責(zé)一攤子事情，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)會有更多人愿意跟他們交往，會擴大交往圈子。而不愿意做事、能力又不行的事業(yè)編，在單位很少有朋友。

除了領(lǐng)導(dǎo)重視之外，對事業(yè)編的激勵還包括人與事的結(jié)合、人與人的結(jié)合。人與事的結(jié)合就是將事業(yè)編的特長和偏好與相關(guān)治理事務(wù)結(jié)合在一起，讓他們做喜歡做和擅長做的事情，這樣就可以發(fā)揮他們做事的積極性和主動性。譬如某事業(yè)編喜歡不受約束的駐村工作而不是辦公室工作，就可以將他從辦公室調(diào)去駐村。人與人的結(jié)合是指工作團隊之間的有機搭配。相互熟悉或有過工作關(guān)系的人在一起工作配合起來會較為默契。有“師徒關(guān)系”或“盟兄關(guān)系”的團隊成員，團隊協(xié)作的組織成本更低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是要通過某種機制創(chuàng)新將事業(yè)編與治理事務(wù)、事業(yè)編之間有機搭配起來，達到在工作中激發(fā)事業(yè)編的工作積極性。

對于年輕事業(yè)編，中層領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)會鼓勵他們報考公務(wù)員，或者在縣一級有事業(yè)編調(diào)轉(zhuǎn)公務(wù)員的機會，領(lǐng)導(dǎo)會極力幫他們爭取。領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心是對年輕事業(yè)編激勵的重要方式。

如果沒有很好的機制將事業(yè)編調(diào)動起來，事業(yè)編就會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最油滑、最散漫、最不把領(lǐng)導(dǎo)放在眼里的一個群體。年輕公務(wù)員有內(nèi)在的進步動力，工作和成長的主動性強。事業(yè)編沒有內(nèi)在做事的動力，做不做事，能力增長與否，他們得到的工資不會漲，職位也不會晉升，所以需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造機制給予激勵。

事業(yè)編抱怨最多的不是沒有晉升空間，而是干同樣的活，工資待遇卻與公務(wù)員相差很大，這是對他們不公平的地方。中部省份某鎮(zhèn)普通公務(wù)員的工資每月是5000—6000元，而同級別事業(yè)編工資每月只有3000多元。這個差距導(dǎo)致事業(yè)編心態(tài)上不平衡，工作責(zé)任心不強。某擔(dān)任片長的事業(yè)編說，“待遇與動力要同等。如果我是公務(wù)員，要我干什么都心甘情愿，而我是事業(yè)編，(拿這點待遇)心里總是有隔閡”。最近幾年，華北某鎮(zhèn)的事業(yè)編逐漸在工資上與公務(wù)員持平，這對事業(yè)編是不小的鼓勵。

四、作為“體制外人”的編外用工：輔助抑或?qū)I(yè)技術(shù)人員

編外用工是編制硬約束和公務(wù)員、事業(yè)編難以充分調(diào)動起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又要完成上面不斷加重加壓的任務(wù)的必然選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外用工經(jīng)歷了一個從不規(guī)范到逐步規(guī)范的過程，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政允許的范圍內(nèi)隨便招人到縣編制辦納入編制管理。沿海發(fā)達地區(qū)編外用工興起較早，也較多，規(guī)范化程度較高。廣東順德地區(qū)將編外用工稱作“雇員”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)“雇員”由縣組織部門進行統(tǒng)一考試招錄，有逐步正式的傾向。蘇州村一級工作人員是編外用工，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織辦在全縣范圍內(nèi)組織招聘考試。華北某鎮(zhèn)所在縣的編外用工形式多樣、性質(zhì)各異，既有條線自己的編外用工，花的是市財政的錢，也有縣財政撥款的縣直部門編外用工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有大量自支財政支持的編外用工。該縣財政局、編辦、社保局都搞不清全縣到底有多少編外用工。華北某鎮(zhèn)307個編外用工就屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自支編外用工。

華北某鎮(zhèn)的編外用工是“勞務(wù)派遣”性質(zhì)，這些編外用工在勞務(wù)上并不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只與他們所屬公司簽訂相關(guān)協(xié)議，他們的薪資及“五險一金”之類的待遇都由所屬公司發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月只將總費用打給所屬公司。編外用工的考核在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對工作表現(xiàn)進行定性評價，并發(fā)給所屬公司。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有對工作不積極和考核不合格的編外人員給予開除、勸退和不再續(xù)聘的權(quán)利。編外人員的工資待遇根據(jù)工作性質(zhì)不同有差異，實發(fā)工資一般每月在1600元到4000元不等，另每月有1600元左右的保險和120多元的公積金。

從調(diào)查來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外用工主要有兩大類，一是普通類，主要是環(huán)境保潔員、環(huán)境綜合巡查員、保安、消防安全巡查員、城管協(xié)管員、食藥檢察員、治安巡查等。華北某鎮(zhèn)的環(huán)境保潔員就有110人，占全部編外用工的三分之一強。二是專業(yè)類，主要是在各職能科室負(fù)責(zé)相關(guān)專業(yè)事務(wù)。如農(nóng)經(jīng)科會計有4個人，經(jīng)發(fā)科文職2人，網(wǎng)格辦文職5人，派出所流管員8人，社保所勞動保障協(xié)管員25人，民政辦養(yǎng)老助殘員8人。專業(yè)類事務(wù)較普通類事務(wù)專業(yè)性要強，要求的文化水平和電腦操作水平較高。普通類的最低學(xué)歷是初中，保潔類沒有學(xué)歷要求。專業(yè)類要求中專、高中以上學(xué)歷。專業(yè)類的工資待遇要高于普通類。

從年齡層次上看，除了外勤巡邏以二三十歲的年輕人居多外，其余類別，尤其是在辦公室上班的專業(yè)類編外用工，70后、80后的比較多，有一部分60后和90后。保潔類的60后比較多。從性別上看，外勤巡邏的男性較多，保潔和專業(yè)類的女性較多。總體來看，70后、80后的女性居多，與這個年齡段的女性有家庭需要照顧有關(guān)。她們二十多歲到北京等大城市打工，后戀愛、結(jié)婚和生育，到三十多歲、四十多歲，小孩讀小學(xué)、中學(xué)，需要有人照顧和陪伴，同時有的家庭老人也需要有人照料，她們返回本地，她們的老公則繼續(xù)在外打工。編外用工相對穩(wěn)定，有正常的上下班時間，是這一年齡段女性比較好的就業(yè)選擇。在戶籍上，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶籍的多，城鎮(zhèn)戶籍較少。越是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)戶籍的編外用工越少。在城鄉(xiāng)一體化程度較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編外用工農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶籍達到了對半的程度。有不少在縣城居住的編外用工驅(qū)車到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下班。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)招收編外用工的一個重要原因是公務(wù)員、事業(yè)編難以調(diào)動起來。這一點在條線部門更為明顯。條線部門的許多工作要下鄉(xiāng)落地，就要調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里的力量來推動工作。[23]在華北某鎮(zhèn)所在縣，條線部門就直接繞開鄉(xiāng)村兩級，通過給條線部門增加編外用工和在村一級設(shè)腿的形式來補充條線在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，將條線直接延伸至村一級。所謂“設(shè)腿”就是在村里招聘條線的固定協(xié)管員或信息員，由此人負(fù)責(zé)某個條線在村一級的職能。這樣做，條線推動工作就不需要去調(diào)動鄉(xiāng)村兩級組織的力量，省卻了許多麻煩。

相對于公務(wù)員和事業(yè)編，編外用工是身在體制的“體制外人”,他們要聽話、好管得多。之所以如此，有以下幾個原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著編外用工的“生殺予奪”的大權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對編外用工不滿意，可以給予包括開除、不續(xù)聘等處罰。而公務(wù)員、事業(yè)編只要正常上下班，又沒有違法亂紀(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就拿他們沒辦法。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，對于編外用工來說算是比較體面的工作。雖然工資待遇不高，但是相對穩(wěn)定，而且在正規(guī)單位上班走出去、說出去都有面子。三是既能工作，又能照顧家庭，在普通的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難找到這樣的工作。四是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部共事，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級構(gòu)建自己的圈子，既能滿足高層次交往的需求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里也好辦事。所以，一般編外用工都較為珍惜他們的工作，工作積極性較高，自我滿足感較強，容易被調(diào)動起來。

為了更好地調(diào)動編外用工的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所領(lǐng)導(dǎo)仍要花費一些功夫，包括構(gòu)建相關(guān)工作機制和私人關(guān)系。

工作機制包括對編外用工進行分工，每個人或幾個人負(fù)責(zé)某一塊工作。將工作包干給他們，發(fā)揮他們的主體性，讓他們成為某一方面的專家。工作上的進步與專業(yè)化，能夠激發(fā)他們的內(nèi)在動力。再一個是在編外用工內(nèi)部構(gòu)建類似科層制的層級，使他們有“晉升流動”的空間。這在沿海發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)做得比較系統(tǒng)，編外用工可以在鄉(xiāng)村兩級流動，最高可以做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)副股級干部。中間有四五個臺階，每個臺階的工作、待遇和地位都有差異。在華北某鎮(zhèn)，如果負(fù)責(zé)某一塊工作的編外用工有兩三人，則在他們中間選配一個負(fù)責(zé)人，再在其內(nèi)部進行分工。這樣，在編外用工內(nèi)部形成等級層次，有領(lǐng)導(dǎo)和職員之分，可激發(fā)他們向上流動的動力。華北某鎮(zhèn)的網(wǎng)格辦是隸屬于綜治辦的單位，網(wǎng)格辦現(xiàn)有6個人，都是編外用工。綜治辦主任現(xiàn)在直接對接六個人有點困難，加上他們內(nèi)部比較散漫，沒有明確分工，無法形成協(xié)作。綜治辦主任便在他們中間選一個主任和一個副主任，再對成員進行相對明確的分工。這樣做的好處是將領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)和分工負(fù)責(zé)結(jié)合起來，對積極分子和普通人員都能給予激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)給站辦所增加編外用工，可以在站辦所內(nèi)部對編外用工進行工作分工和層級分立，這樣既是對站辦所主任的激勵，也是對站辦所編外用工的激勵。

一般的站辦所人員都比較少，有的站辦所只有主任一個正式編制。有的站辦所甚至沒有公務(wù)員或事業(yè)編，由其他站辦所主任或分管領(lǐng)導(dǎo)兼任主任，再由編外用工擔(dān)任副主任。站辦所長就主要依賴于編外用工來干活。站辦所長雖然可以對編外用工人員進行評價，但是他們沒有攆走編外人員的權(quán)力。為了更好地團結(jié)和調(diào)動編外人員，站辦所長還得給他們爭取相關(guān)的福利待遇。當(dāng)編外用工過了一個聘期后，站辦所長會為他們下一個聘期爭取提高工資，以提高薪酬的方式激勵他們[24]。編外人員較公務(wù)員、事業(yè)編在機關(guān)食堂用餐要貴一些，或者沒有用餐權(quán)利，站辦所長會給他們爭取平等的權(quán)利。編外人員也享受不到工會的福利，站辦所長會從相關(guān)工作經(jīng)費中給他們補齊這部分福利。站辦所長還會給編外人員辦一些力所能及的事情。為了拉近與編外人員的距離，站辦所長私下里與手下的編外人員也有較密切的接觸，包括聚餐垂釣等。有一定文化的年輕編外用工，站辦所長還會鼓勵他們報考公務(wù)員或事業(yè)編，適當(dāng)給他們騰出備考時間。這些措施對于編外人員來講都是額外的或是期待之外的，稍加施與就會構(gòu)成激勵。

編外用工招聘權(quán)力掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)手中。在華北某鎮(zhèn)，編外用工是一項稀缺資源，并不參與市場競爭，主要是通過領(lǐng)導(dǎo)“安排”進來的，只是名義上要經(jīng)過“勞務(wù)派遣”這一中間環(huán)節(jié)。除保潔、保安、廚師之外，其余崗位的編外用工都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級領(lǐng)導(dǎo)推薦、介紹進來的，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力有著緊密的社會關(guān)系。站辦所長也搞不清楚手下編外人員背后有著什么樣的社會關(guān)系。在工作中，站辦所長也要小心謹(jǐn)慎，一般不會對編外人員大呼小叫，也較少批評。

在站辦所內(nèi)部，隨著編外用工的增多，公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工的分工也逐漸清晰化。公務(wù)員或事業(yè)編擔(dān)任站辦所正副職，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，還負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)內(nèi)的群眾工作。編外人員則各自負(fù)責(zé)一塊業(yè)務(wù)工作，包括站辦所行政、對接上面部門和服務(wù)群眾。比如華北某鎮(zhèn)土地科，原有科長1人是事業(yè)編，2名編外用工，后增加1名編外人員。科長的主要工作是調(diào)解土地糾紛。3名編外用工分別有一塊專業(yè)事務(wù)，對接國土所的不同科室。這種分工使得公務(wù)員、事業(yè)編從具體的電腦、文案、材料、跑腿等業(yè)務(wù)中脫離出來，專注于領(lǐng)導(dǎo)和群眾工作。這樣一來，許多編外用工就成了熟練的辦公和專業(yè)技術(shù)人員，站辦所越來越離不開他們。負(fù)責(zé)外勤的編外用工，除保潔等之外，主要擔(dān)負(fù)執(zhí)法、巡查等方面的輔助工作。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理的三元結(jié)構(gòu)及其效應(yīng)

公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工構(gòu)成了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本的人事結(jié)構(gòu)。三者的身份不同，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位和角色扮演不同，承擔(dān)的責(zé)任也有差異。公務(wù)員政治地位最高，屬于稀缺品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對他們的培養(yǎng)有多崗位、多層級和全面性的特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在多個科室和不同層級崗位干過，熟悉農(nóng)村工作，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況，有多層級行政管理和領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗，有較廣的視野和較高的站位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對他們的培養(yǎng)方向和目標(biāo)是黨政領(lǐng)導(dǎo)。事業(yè)編的政治地位遠(yuǎn)低于公務(wù)員，他們一輩子在鄉(xiāng)鎮(zhèn)摸爬滾打，流動性不大，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和農(nóng)村情況相當(dāng)熟悉，在縣鄉(xiāng)村擁有較廣的人脈資源，他們中的許多人是群眾工作的專家里手。編外用工屬于體制內(nèi)的外人，但他們在體制中的工作相對穩(wěn)定，有長遠(yuǎn)預(yù)期，崗位流動性弱，長期負(fù)責(zé)某一塊工作，從而可以成為這塊工作的輔助人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員。

公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)扮演的是領(lǐng)導(dǎo)的角色，其身份屬于政治身份，他們與身份相匹配的政治責(zé)任意識和自我約束意識較強，主要從事政治工作，代表黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。年輕公務(wù)員還要負(fù)責(zé)科室的行政管理工作。事業(yè)編長年在各科室打轉(zhuǎn)和與群眾打交道，有很強的行政管理能力和群眾工作能力，是黨政決策的執(zhí)行者，他們的工作主要是負(fù)責(zé)科室的行政管理和農(nóng)村群眾工作，中年事業(yè)編是農(nóng)村群眾工作的中堅力量。編外用工沒有體制身份，不具備獨立開展群眾工作的正式權(quán)威，他們主要從事輔助性工作和專業(yè)技術(shù)性工作。

基于以上分析可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理已形成了穩(wěn)定的三元結(jié)構(gòu)。這是一個權(quán)力地位結(jié)構(gòu)，公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力地位依次遞減，三者之間界限分明、事責(zé)權(quán)利明確。雖然有編外用工向事業(yè)編、公務(wù)員轉(zhuǎn)化，及事業(yè)編向公務(wù)員轉(zhuǎn)化的偶然現(xiàn)象，但巨大而穩(wěn)定結(jié)構(gòu)性區(qū)別是常態(tài)，對基層體制內(nèi)權(quán)力關(guān)系、基層治理、國家與社會等都有著深遠(yuǎn)影響。

從官吏分途和層級分流角度來講，公務(wù)員扮演的是“官”的角色，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級向體制“干流”集中并向上流動；事業(yè)編則被分流下來，成為駐留地方的“吏”;編外用工無所謂分流，他們是體制內(nèi)的“民”。所以，公務(wù)員的流動性最強，除了橫向流動外，他們主要是縱向流動。事業(yè)編的流動次之，他們有低層級的縱向流動，主要是崗位之間的橫向流動。編外用工的流動性最弱，他們長期從事某一個崗位的工作。如此，該人事結(jié)構(gòu)塑造了中央、地方和基層社會三者關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征。公務(wù)員代表的是自上而下統(tǒng)一的政治權(quán)威，事業(yè)編是地方體制利益的代表，編外用工則代表的是基層社會。三者對立統(tǒng)一于體制內(nèi)，既有利益一致性關(guān)系，也存在利益博弈關(guān)系。

人事結(jié)構(gòu)服從于治理需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理三元結(jié)構(gòu)，很好地將編制身份與治理事務(wù)結(jié)合起來，將人才培養(yǎng)寓于工作機制之中，發(fā)揮不同編制群體的優(yōu)長和特色，最終實現(xiàn)人與事、人員配置與干部激勵的有效對接。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事配備來說，公務(wù)員的人數(shù)不宜配備太多，以減少其內(nèi)部競爭，增加他們向上流動的機會，激發(fā)他們的工作動力。公務(wù)員身份決定了他們的工作動力、政治責(zé)任和角色期待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治激勵的空間小、措施少，如果過多的公務(wù)員無法向上流動，他們就會歸咎于晉升流動機制不暢，質(zhì)疑政治公平問題，從而不僅難以調(diào)動工作積極性，還可能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)的梗阻。如果向上晉升的機會大，只有少數(shù)或個別沒有獲得晉升流動，滯留下來的人會認(rèn)為自己沒有能力，或沒有把握機會，而不會嗔怪體制。

事業(yè)編的編制配備應(yīng)該比公務(wù)員多至少一倍的規(guī)模，因為事業(yè)編既能做事，又不耗費太多政治和經(jīng)濟資源。事業(yè)編不流動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室行政管理和農(nóng)村群眾工作主要由他們來做。他們對自己沒有政治期待，不晉升也不會有抱怨，因而不需要占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)稀缺的政治資源。只要給予他們一定的政治地位，或者增加經(jīng)濟待遇，就容易調(diào)動他們的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越多的行政輔助性和專業(yè)性事務(wù)由編外用工來完成，在編制硬約束下，擴招編外用工有其必要性。在體制內(nèi)有一份穩(wěn)定且收入還可以的工作，對于編外人員來說就是最大的激勵，他們是體制內(nèi)最容易調(diào)動起來的人。如果一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有60或70個普通工作人員的規(guī)模，那么，公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工比較合理的配置比例是1∶2∶3或1∶2∶4,也就是公務(wù)員10人，事業(yè)編20人，編外用工30至40人。

基金： 教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“全面從嚴(yán)治黨視域下基層‘小官貪腐’治理機制研究”(18YJC710086)

作者簡介：楊華(1981—),男，湖南郴州人，社會學(xué)博士，武漢大學(xué)研究員，博士生導(dǎo)師，從事農(nóng)村社會學(xué)與基層治理研究

來源：《西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》期刊