摘 要：近年來,我國浙江舟山、山西平遙、四川合江在探索農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理方面創(chuàng)造了多樣化的形式并成效顯著。三地創(chuàng)新的不同形式的相同點在于:問題倒逼型實踐創(chuàng)新、具備較為完善的政策供給體系、依靠多元主體合力推動。運用權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分法,它們分別屬于下沉型、融合型、嵌入型三種不同的創(chuàng)新模式。通過比較發(fā)現(xiàn),我國農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理存在黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)治理能力有待提升、官僚科層組織內(nèi)目標(biāo)分化、城市化傾向突出、本土實踐創(chuàng)新與既有法律制度銜接不夠等突出問題。為此,需要在加強農(nóng)村黨組織和基層政權(quán)建設(shè)、整合職能部門資源、尊重農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)土性、實現(xiàn)禮治秩序與法治秩序的有序整合等方面努力,以提升網(wǎng)格化在農(nóng)村社區(qū)治理中的運行績效。

農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié),是實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給與模式創(chuàng)新的重要載體。自黨的十六屆六中全會首次提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”[1]到黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出“健全社區(qū)管理和服務(wù)機制,推行網(wǎng)格化管理和服務(wù),發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能,實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動,夯實基層社會治理基礎(chǔ)”[2]的目標(biāo)要求以來,我國農(nóng)村社區(qū)治理成效顯著。然而,鄉(xiāng)村社會治理的邏輯在不斷變化,村民參與村莊治理由間接到直接的轉(zhuǎn)變、治理模式由“管控”到“三治”結(jié)合的轉(zhuǎn)變、國家與鄉(xiāng)村的治理關(guān)系從“汲取”到“給予”的轉(zhuǎn)變,倒逼傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理范式做出調(diào)試,要求提供更加完備、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以回應(yīng)民眾更多的需求。農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理是疏解鄉(xiāng)村社會治理困境的重要舉措。

目前對農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理所形成的個案研究較多,多案例跨區(qū)域比較研究則相對較少,加之我國農(nóng)村區(qū)域面積廣大、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異大,個案的典型性和代表性往往個性明顯,共性不足,而羅伯特·K.殷認(rèn)為,多案例研究“與個案研究相比,結(jié)論更具說服力”[3]191。基于此,本文采用多案例比較研究法,運用政治學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分法,對浙江舟山、山西平遙及四川合江三地的農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理的本土實踐進(jìn)行分析比較、經(jīng)驗總結(jié)、分析不足、提出建議,為農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理的改進(jìn)或模式創(chuàng)新提供參考。

一、鄉(xiāng)村社會治理的模式變遷與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)“社區(qū)”概念的辨析及研究對象的確定

概念是理論邏輯的起點。 “社區(qū)”已經(jīng)成為學(xué)術(shù)交流、實踐創(chuàng)新中使用頻繁但理解又不盡相同的的術(shù)語之一。據(jù)美國華裔學(xué)者楊慶堏1981年的研究與統(tǒng)計,有關(guān)“社區(qū)”的定義多達(dá)140多種。[4]30-31“社區(qū)”這一概念進(jìn)入社會學(xué)視野可以追溯到1887年德國古典社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯《社區(qū)與社會》(Gemeinschaft und Gesellchaft ),德文翻譯成英文為“Community and Society”,再譯成中文為“社區(qū)”、“共同體”和“社會”,至于兩者的區(qū)別,滕尼斯作了這樣的界定:“關(guān)系本身即結(jié)合,或者被理解為一種生機勃勃的有機體,這就是‘共同體’的本質(zhì);或者被理解為一種機械的聚合和人工制品,這就是‘社會’的概念。……人們在共同體里與同伙一起,從出生之時起,就休戚與共、同甘共苦。人們走進(jìn)社會就如同走進(jìn)他鄉(xiāng)異國。”[5]53-54按照滕尼斯的觀點,社區(qū)是“持久的和真正的共同生活”,社區(qū)被理解為那些有著相同價值取向、人口同質(zhì)性較強的社會共同體,體現(xiàn)的是一種親密無間、守望相助、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系,它不是社會分工的結(jié)果,而是由傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等自然因素造成的,其外延主要限于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)。而“社會”“只不過是一種暫時的和表面的共同生活”。

1935年,我國著名的社會學(xué)家吳文藻在《現(xiàn)代社區(qū)實地研究的意義和功能》中認(rèn)為,“社區(qū)”是“一地人民實際生活的表詞,有物質(zhì)的基礎(chǔ),可以觀察,社區(qū)至少包括人民、人民所居住的地域以及人民生活的方式或文化這三個要素。中國早期的社區(qū)研究基本上承襲了芝加哥學(xué)派的人文區(qū)位學(xué)傳統(tǒng)。隨著實踐的發(fā)展和理論研究的深入,人們以社會、團(tuán)體、村莊、單位、政府、財產(chǎn)等為重要參照基點對社區(qū)進(jìn)行了較為清晰的界定。顯然,對社區(qū)進(jìn)行分類非本文所要探討的核心問題,但由于研究問題的需要,仍然在此作簡要說明。按照城市化進(jìn)程和人口結(jié)構(gòu)兩個維度對社區(qū)進(jìn)行劃分,可以分為農(nóng)村社區(qū)、過渡社區(qū)、城市社區(qū)三種類型,而農(nóng)村社區(qū)包括農(nóng)村村落、新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)。農(nóng)村社區(qū)又稱為鄉(xiāng)村社區(qū),是相對于過渡社區(qū)、城市社區(qū)而言的,是指聚居在一定范圍內(nèi)的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會生活共同體。[6]147而本文所探討的鄉(xiāng)村社區(qū)正好涵蓋農(nóng)村村落、新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)這三類。

(二)鄉(xiāng)村社區(qū)社會治理的模式變遷

國家與社會的關(guān)系問題始終是政治學(xué)探討的核心議題之一,國家與社會關(guān)系的變革與調(diào)試映射在農(nóng)村基層社會體現(xiàn)著鄉(xiāng)村秩序的變革與重塑。圍繞國家與社會關(guān)系的變革及其特點,鄉(xiāng)村社區(qū)治理模式的變遷大致可以分為四個階段:一是建國初期的“鄉(xiāng)村并立”模式,體現(xiàn)為國家對農(nóng)村控制的延伸。建國初期,穩(wěn)固政權(quán)、恢復(fù)秩序成為共產(chǎn)黨的首要政治任務(wù),土地改革在全國范圍內(nèi)的推行,實現(xiàn)了國家政權(quán)在農(nóng)村的穩(wěn)定。1950年頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》確認(rèn)行政村和鄉(xiāng)同為一級地方政權(quán)機關(guān),受蘇聯(lián)經(jīng)驗的影響,形成了“鄉(xiāng)村并立”[7]19模式,農(nóng)村實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),鄉(xiāng)紳主導(dǎo)下的自治村逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下的基層治理單元,村民互助供給社區(qū)服務(wù),進(jìn)而穩(wěn)固了政權(quán),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會得以發(fā)展。二是人民公社時期的“政社合一”模式,體現(xiàn)為國家全能主義。1958年人民公社體制的建立,實現(xiàn)了國家權(quán)力與農(nóng)村社會關(guān)系的重構(gòu),作為一種全能主義治理結(jié)構(gòu),基層政權(quán)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織集于一身,生產(chǎn)大隊作為人民公社的執(zhí)行組織,分管工、農(nóng)、商、學(xué)、兵,生產(chǎn)隊組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一思想,甚至一度還統(tǒng)一消費,公社組織成為集體政治活動與經(jīng)濟(jì)活動的組織平臺。這一時期社區(qū)公共服務(wù)供給以“農(nóng)民集體為供給主體、通過集體提留與一平二調(diào)的籌資渠道”[8]15來實現(xiàn)。通過人民公社組織實現(xiàn)了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會全面地、直接地控制,國家組織動員與整合鄉(xiāng)村社會的能力空前提高。三是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ),村民自治組織為依托的社區(qū)服務(wù)模式。人民公社體制的瓦解與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施,農(nóng)民生產(chǎn)的積極性得以大幅度提高。面對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺位、基礎(chǔ)設(shè)施得不到有效維護(hù)、社會治安差等狀況,及時組織成立了村民自治組織,通過村民自治組織提供公共服務(wù),但又由于集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)逐漸從集體化主導(dǎo)供給轉(zhuǎn)向以集體供給為基礎(chǔ)、村民分散供給和市場供給相結(jié)合的階段。四是國家從資源提取向資源輸入、提質(zhì)增效并存轉(zhuǎn)變的社區(qū)服務(wù)模式。進(jìn)入新世紀(jì)以來,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)稅費改革、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的啟動、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的頒布、大學(xué)生村官等相關(guān)改革政策的實施,鄉(xiāng)村治理方式從以前的國家資源提取向資源輸入的轉(zhuǎn)變,村民自治作為一種基本政治制度得以確立并發(fā)揮有效作用,全新的鄉(xiāng)村治理模式出現(xiàn)。黨的十八大以來,精準(zhǔn)扶貧“六個精準(zhǔn)”的實施,貧困群體得到了關(guān)愛、村集體經(jīng)濟(jì)得到了增強、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給得到了極大改善。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟動,實現(xiàn)了三農(nóng)政策從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合的升級,農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)進(jìn)入提質(zhì)增效階段。

(三)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)模式面臨的挑戰(zhàn)與網(wǎng)格化治理的契合

近年來,隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化以及工業(yè)信息化的快速發(fā)展,我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系格局、社會秩序結(jié)構(gòu)、人們的思想觀念等發(fā)生了深刻變化,作為農(nóng)村社區(qū)事務(wù)管理和服務(wù)的村委會與新近建立的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站,在滿足村民對美好生活的向往以及與之相匹配的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給上面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而網(wǎng)格化治理是疏解基層鄉(xiāng)村社會治理困境的重要舉措。

首先,長期以來農(nóng)村社區(qū)服務(wù)供給體現(xiàn)為行政主導(dǎo)資源配置,社會資源和市場資源相對缺乏且未有效整合。進(jìn)入新世紀(jì)以來,黨和國家加大了對農(nóng)村社區(qū)公共資源的投入力度,農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量明顯提升,但是由于對村民需求偏好表達(dá)的尊重不足、對社會資源、市場資源的系統(tǒng)整合相對缺乏,這種公共服務(wù)的供給更多體現(xiàn)為行政一元主導(dǎo)。而農(nóng)村網(wǎng)格化治理則依托信息管理系統(tǒng)將分散的人力、物力、財力進(jìn)行資源整合與合理調(diào)配,體現(xiàn)了社會治理平臺的一體化優(yōu)勢,能夠較好地回應(yīng)社區(qū)民眾對公共服務(wù)的需求;其次,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)對象異質(zhì)化及其需求碎片化的挑戰(zhàn)。農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、村民生活水平的提高,村民對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出增多且多樣化的趨勢,加之,資本下鄉(xiāng)等的存在,村民的異質(zhì)性增多,如何滿足多元化且異質(zhì)性的公共服務(wù)需求,使得傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給顯得力不從心。而農(nóng)村網(wǎng)格化治理將城市居民與農(nóng)村居民的社會治理與服務(wù)提到相等的位置,不再受到戶籍與身份的限制,網(wǎng)格化治理模式對推動城鄉(xiāng)社會的公平公正發(fā)展起到巨大的作用。最后,“數(shù)字化”服務(wù)與“數(shù)字鴻溝”并存的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)的發(fā)展、區(qū)塊鏈的出現(xiàn),為農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給尤其是實現(xiàn)對人、才、物的整合提供了技術(shù)支撐,通過“數(shù)字 技術(shù)”的整合,供給效率得以提高,回應(yīng)性明顯增強,同時,由于新媒體、自媒體的增多,人際“線上”互動增強、信息傳播速度更快,人人都是“發(fā)言人”,對農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的及時性、有效性、安全性等提出了更大沖擊和考驗。而依托信息管理系統(tǒng)而建立的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系則可以消弭城鄉(xiāng)分治而形成的“數(shù)字鴻溝”。正是因此,網(wǎng)格化管理在農(nóng)村社區(qū)得以推廣。

二、農(nóng)村網(wǎng)格化治理的本土實踐——三個典型案例分析

2007年,浙江舟山通過“網(wǎng)格化管理,組團(tuán)式服務(wù)”將城市網(wǎng)格化管理的實踐經(jīng)驗推廣到農(nóng)村。隨后各地結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件進(jìn)行了積極的探索,形成了諸多值得經(jīng)驗總結(jié)的地方模式,其中浙江舟山、山西平遙、四川合江成為比較典型的地方創(chuàng)新模式。

(一)浙江舟山:“網(wǎng)格化管理,組團(tuán)式服務(wù)”模式

2007年底,浙江舟山為解決農(nóng)村社區(qū)管理與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)分割的矛盾,滿足公共服務(wù)需求多元化,解決農(nóng)村居民矛盾糾紛多樣化以及有效激活基層社會治理的活力,在轄區(qū)內(nèi)的桃花鎮(zhèn)新社區(qū)開展網(wǎng)格化試點,將全鎮(zhèn)6000余戶居民,按照150戶左右的居民為一個網(wǎng)格單元,建立數(shù)據(jù)信息管理平臺,將居民的住房、土地承包、醫(yī)療、教育、就業(yè)等納入其中并實時進(jìn)行更新。每個網(wǎng)格單位由1名鎮(zhèn)機關(guān)公職人員、1名社區(qū)黨員、1名醫(yī)護(hù)人員、1名教師組成一支管理服務(wù)團(tuán)隊,具體包括專業(yè)特長、崗位職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容、聯(lián)系方式等。由此,形成了40個網(wǎng)格單元,對以鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的新漁村社區(qū)為基礎(chǔ)的6000余戶住戶全部納入了管理信息系統(tǒng)。通過實施“網(wǎng)格化”定位、推行“組團(tuán)式”服務(wù)、開展主動式服務(wù)、實施信息化管理、組織常態(tài)化巡邏等,有效地整合了各類社區(qū)服務(wù)資源,形成了多方參與的服務(wù)供給機制,推動了傳統(tǒng)的社區(qū)管理向社區(qū)服務(wù)的轉(zhuǎn)變。桃花鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理成效顯著,民眾反響良好,2008年初,舟山市在全市推廣“網(wǎng)格化管理,組團(tuán)式服務(wù)”模式,形成了“黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”[9]211的基層社會治理格局。

(二)山西平遙:“四級網(wǎng)格化”管理模式

平遙古城為中國重要的歷史文化名城,旅游業(yè)是平遙縣的支柱產(chǎn)業(yè)。為了積極營造良好的旅游環(huán)境、健康文明的招商環(huán)境、良好的宜居環(huán)境、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境,2011年開始,由縣政府辦牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)單位組織實施,在全縣范圍內(nèi)實施“四級網(wǎng)格化”管理模式。“四級網(wǎng)格”即一級網(wǎng)格——縣級網(wǎng)格(縣級社會管理服務(wù)中心)、二級網(wǎng)格——鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)網(wǎng)格、三級網(wǎng)格——即行政村(社區(qū)居委會)網(wǎng)格、四級網(wǎng)格——基礎(chǔ)網(wǎng)格。每一級網(wǎng)格涉及組織單位、主要負(fù)責(zé)人、主要職責(zé)等,分工明確,比如“基礎(chǔ)網(wǎng)格”以行政村(社區(qū)居委會)所轄范圍為基礎(chǔ),根據(jù)人口數(shù)量、空間布局、道路走向、工作量等確定網(wǎng)格規(guī)模。基礎(chǔ)網(wǎng)格設(shè)立網(wǎng)格長和監(jiān)督員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)職能部門按照工作職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等將黨建組織、社會事務(wù)、公共服務(wù)、依法行政、安全穩(wěn)定、應(yīng)急管理、社情民意共7大類61項信息進(jìn)行逐級匯總,所形成的最終數(shù)據(jù)庫全部匯入縣社會管理網(wǎng)格化系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理中心。同時,依托“四級網(wǎng)格”建設(shè)“五大平臺”即輿情處理平臺、民生服務(wù)平臺、旅游環(huán)境平臺、安全監(jiān)管平臺、治安管理平臺,重點解決了基層普通群眾普遍關(guān)心、關(guān)注的熱點、難點問題。通過“四級網(wǎng)格”模式的打造,把管理、服務(wù)、自治納入網(wǎng)格中,實現(xiàn)了信息采集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核查結(jié)案和綜合評價“七步”工作流程。通過“四級網(wǎng)格化”模式的打造,為基層民眾提供了周全、有效的信息服務(wù)便民平臺和社會管理平臺,村民、居民對基層政府服務(wù)的滿意度大幅度提升。運行以來,全縣累計受理社會管理網(wǎng)格化事件21619件,辦結(jié) 20780 件,辦結(jié)率達(dá) 96%。[10]2

(三)四川合江:“1551”網(wǎng)格化工作模式

合江地處川渝黔結(jié)合部,地形地貌復(fù)雜,所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)多、農(nóng)村人口基數(shù)大、城市人口增長迅速,財政支出壓力大、維穩(wěn)難度大。不斷提升群眾安全感、幸福感、滿意度是合江縣社會綜合治理的目標(biāo)。2017年以來,合江縣立足自身實際,結(jié)合現(xiàn)有條件,不斷探索,總結(jié)出了“1551”網(wǎng)格化工作模式。“1”,完善一個整合,由縣政法委牽頭,整合縣公安、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人社等部門相關(guān)工作,形成基層網(wǎng)格員、駐村輔警、食品安全協(xié)管員、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)管員及社保員“五員合一”的工作格局,改變了過去單一、分散的基層條塊工作模式,實現(xiàn)工作職能的大整合。“5”,創(chuàng)新五項舉措,創(chuàng)新實施“一卡”“一信箱”“互諾”“互評”“雙重考核”等五項網(wǎng)格化工作舉措,不斷提升全縣網(wǎng)格化服務(wù)管理工作水平。“一卡”即亮明網(wǎng)格員身份的服務(wù)卡,“一信箱”即網(wǎng)格化服務(wù)信箱,“互諾”“互評”即村兩委與村民之間的相互承諾,相互評價。“雙重考核”即縣網(wǎng)管中心綜合四個職能部門的工作情況進(jìn)行第一次工作考核,鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合第一次考核結(jié)果和后備干部日常工作情況進(jìn)行第二次考核,真正實現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)兩級對網(wǎng)格化工作的協(xié)同管理。“5”,嚴(yán)格五項要求,由縣政法委牽頭,針對網(wǎng)格化工作實際,出臺《合江縣網(wǎng)格員工作細(xì)則》,提出“三勤兩快”五項工作要求。“三勤”即腿勤、口勤、手勤。“兩快”即信息快、響應(yīng)快。通過“五員合一”工作整合,增強了網(wǎng)格化工作保障和網(wǎng)格員工作積極性,吸引了更多有知識的年輕人投入到網(wǎng)格化工作中,提升了網(wǎng)格化工作的質(zhì)量。“1”,一個目標(biāo),提升群眾安全感、幸福感、滿意度,實現(xiàn)平安合江建設(shè)的目標(biāo)。2019年第三季度,全縣對網(wǎng)格員的知曉度和服務(wù)滿意度從62.7%上升到69.8%,短時間內(nèi)提高了7.1個百分點。截止11月,全縣“一卡一信箱”試點村(社區(qū))共安裝網(wǎng)格化信箱2萬余個,通過信箱收到群眾來信548件,解決群眾訴求500余個。“互諾”、“互評”試點工作村(社區(qū))共承諾社會治理事項108件。試點村(社區(qū))矛盾糾紛同比下降12%,信訪量同比下降9%1,全縣網(wǎng)格化服務(wù)管理工作得到了群眾的進(jìn)一步認(rèn)可。

三、多維比較:農(nóng)村網(wǎng)格化治理本土實踐模式的異同

浙江舟山、山西平遙、四川合江三地的農(nóng)村網(wǎng)格化治理本土實踐的創(chuàng)新,既是對國家網(wǎng)格化管理政策的落實,也是地方“因地制宜”進(jìn)行的有益探索,為其他地區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化治理模式的創(chuàng)新提供了豐富的經(jīng)驗。同時,也因為多維度的觀察與思考、比較與分析,發(fā)現(xiàn)典型性更加突出,但是個性寓于共性之中,沒有離開共性的個性。現(xiàn)就三種實踐模式進(jìn)行比較(詳見表1)。

(一)共性

三個典型各自特色鮮明,但是在實踐動因、政策供給和推動力量三個方面都存在明顯的共性,具體表現(xiàn)為以下三個方面:

其一,問題倒逼實踐創(chuàng)新。從實踐動因看,三種本土實踐均是地方社會矛盾倒逼的產(chǎn)物。浙江舟山傳統(tǒng)社區(qū)管理模式滯后,新型社區(qū)服務(wù)供給不足,社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)存在嚴(yán)重的分割,基層干部工作方式陳舊,農(nóng)村居民主體多元對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)多樣化。山西平遙作為中國歷史文化古城的所在地,旅游資源稟賦好,但是由于各種不良社會因素的存在,影響了平遙古城旅游品牌的美譽度、知名度,地方政府為了積極營造良好的旅游治安環(huán)境、人居環(huán)境和對外招商引資環(huán)境等,形成了以古城及周邊農(nóng)村為網(wǎng)格化治理的先行試點,通過試點取得成功后在縣域內(nèi)全面推廣。四川合江為三省交接地帶,農(nóng)村人口居住相對分散,農(nóng)村人口基數(shù)大、流動性高與空心村并存的局面,基層維穩(wěn)投入力度大與預(yù)期效果落差大,如何對相對分散的農(nóng)村片區(qū)進(jìn)行精細(xì)化治理,減少社會治安案件的發(fā)生,營造良好的人居環(huán)境,成為迫切需要解決的問題。因此,這三個本土實踐模式的創(chuàng)新動力均來自于社會矛盾的倒逼。

表1 農(nóng)村網(wǎng)格化治理本土實踐模式的多維比較

其二,政策供給相對完善。完善的政策供給體系是農(nóng)村網(wǎng)格化治理取得實效的關(guān)鍵。通過對三個典型案例的分析發(fā)現(xiàn),它們都形成了較為完善的制度供給體系。通常的做法是由一個核心性的黨政部門來牽頭,并在縣、鄉(xiāng)或村成立相對穩(wěn)定的網(wǎng)格化管理部門,如山西平遙在縣公安局內(nèi)部專門成立縣級社會管理服務(wù)中心,并配備專職的人員進(jìn)行統(tǒng)籌管理,確保網(wǎng)格化治理在縣級層面有頂層設(shè)計,縣鄉(xiāng)之間能夠順利銜接,村級層面能夠有具體落實。該部門對網(wǎng)格化建設(shè)提出指導(dǎo)性意見,并負(fù)責(zé)全轄區(qū)范圍內(nèi)網(wǎng)格化服務(wù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào),對系統(tǒng)進(jìn)行管護(hù),同時,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的網(wǎng)格化管理進(jìn)行人員(網(wǎng)格長、網(wǎng)格員)選聘、職責(zé)定位、考核評估及監(jiān)督管理等作出明晰的規(guī)定,此外,還保持上下“條”的聯(lián)動,相關(guān)部門“塊”的協(xié)同。三地均出臺了推進(jìn)農(nóng)村社會網(wǎng)格化管理創(chuàng)新試點工作實施方案、人員評聘標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)格化考核標(biāo)準(zhǔn)、獎懲舉措等。

其三,多主體共建共治共享。基層政府是民眾表達(dá)政治訴求最直接的渠道,它的活動最直接地影響著公民生活的方方面面。做好基層民主建設(shè),就需要民眾廣泛地參與地方社會公共事務(wù)的治理,以此提高公眾的民主意識,培養(yǎng)公眾的參與技能。[11]60外部環(huán)境的壓力、內(nèi)部管理引發(fā)的危機以及現(xiàn)代公民權(quán)利意識的增強推動著基層政府的職能轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)變的目的就是提供更好的公共服務(wù),基本趨勢是基層政府積極吸納各種社會力量參與地方公共事務(wù)的管理,轉(zhuǎn)變政府的工作方式和范圍。事實上,地方在實施網(wǎng)格化管理的過程中除了黨政主導(dǎo)之外,還與縣鄉(xiāng)相關(guān)職能部門(單位)產(chǎn)生廣泛的協(xié)同。除了注重科層制內(nèi)部的有效分工與合作,也注重對社會其他群體如律師、退休干部、教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、農(nóng)業(yè)技術(shù)員等知識精英、政治精英、技術(shù)精英的吸納與整合,通過多主體參與及有效分工,發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢,共同建設(shè)網(wǎng)格,提供并滿足轄區(qū)民眾各類公共服務(wù)需求,進(jìn)而提升群眾的安全感、幸福感、滿意度,最終達(dá)到和諧、有序的治理目標(biāo)。從多地網(wǎng)格化治理的實踐看,實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)共建共治共享已經(jīng)成為網(wǎng)格化治理的目標(biāo),黨政領(lǐng)導(dǎo)和社會力量的有序參與成為網(wǎng)格化有效治理的關(guān)鍵,這已逐漸成為社會共識。

(二)差異

這三種網(wǎng)格化治理的本土實踐模式雖然具備一些共同特質(zhì),但是仔細(xì)考究也存在諸多差異,比如實踐動因、產(chǎn)生時間、牽頭部門、推動方式等。在類型劃分上,常見的有功能分類法和制度劃分法,其中制度劃分法有助于對不同的網(wǎng)格化治理的本土實踐模式進(jìn)行歸類、比較。筆者在此采用權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分法,即以網(wǎng)格化管理的權(quán)力結(jié)構(gòu)為比較基點,以是否改變權(quán)力結(jié)構(gòu)以及改變的方式為判斷依據(jù),將這三種實踐模式分為三種類型:

其一,下沉型。浙江舟山的“網(wǎng)格化管理,組團(tuán)式服務(wù)”模式。該“網(wǎng)格化”以“尊重差異、方便管理、促進(jìn)發(fā)展”為原則,以家庭為基本單位,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的區(qū)域依據(jù)空間大小、人口多少、分布特點、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等劃分為若干治理單元,以便黨政的管理服務(wù)職能覆蓋網(wǎng)絡(luò),為“組團(tuán)式服務(wù)”提供便利。服務(wù)隊由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要干部牽頭,以社區(qū)干部、網(wǎng)格小組組長、轄區(qū)民警為骨干,輔以教師、醫(yī)生、退休干部等各方面的人才組成,通過構(gòu)建服務(wù)團(tuán)隊滿足社區(qū)居民對各方面服務(wù)的需求。通過整合并下沉“條塊”的各種公共服務(wù)資源,形成一個“服務(wù)壓縮包”,通過建立數(shù)據(jù)庫,實施信息化管理,居民家庭信息、組團(tuán)式服務(wù)清單在平臺內(nèi)實現(xiàn)交互,居民家庭通過數(shù)據(jù)化的信息管理系統(tǒng)進(jìn)行“點菜”,服務(wù)團(tuán)成員根據(jù)專業(yè)特長、負(fù)責(zé)范圍進(jìn)行回應(yīng)。此外,由黨員帶領(lǐng)的網(wǎng)格小組,確定每周有三日為“走訪日”,對社區(qū)居民進(jìn)行走訪,了解并回應(yīng)最新需求。各網(wǎng)格每月召開一次網(wǎng)格工作會議,總結(jié)工作成效與得失,進(jìn)而借助“服務(wù)團(tuán)”以專業(yè)化的、組合性的服務(wù)解決社區(qū)居民的服務(wù)需求。

其二,融合型。山西平遙的“四級網(wǎng)格”管理模式。通過打造“四級網(wǎng)格”,建立以“人、地、物、事、組織”為核心的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫,把自治、服務(wù)、管理融入網(wǎng)格中。在“四級網(wǎng)格”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理服務(wù)中心,1名副職為主任,派出所長為副主任,同時吸收民警、勞保、計生、環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療、民政、司法等站所人員為兼職網(wǎng)格助理人員,根據(jù)人員專長進(jìn)行職責(zé)劃分,同時,又保證服務(wù)的整體性。網(wǎng)格長的設(shè)置體現(xiàn)為與鄉(xiāng)土的融合,網(wǎng)格長采取村民直選、一事一議的形式進(jìn)行選聘,村民小組長、老黨員、村民代表和有威信、有能力的群眾和大學(xué)生村官均可成為網(wǎng)格長的候選人,這些人員大多數(shù)本身就生活在村子中,長期居住在該網(wǎng)格區(qū)域,地熟、人熟、情況熟,可以24小時開展工作。此外,還結(jié)合人口大縣、旅游大縣的特色,整合公安、政府辦、旅游局、安監(jiān)局、公安局五大部門,分別建立輿情處理平臺、民生服務(wù)平臺、旅游環(huán)境平臺、安全監(jiān)管平臺、治安管理平臺,重點解決群眾關(guān)心、關(guān)注的熱點、難點問題,積極營造和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境。山西平遙一開始就是按照“三大機構(gòu)”統(tǒng)籌、“四級網(wǎng)格”承載、“五大平臺” 對接、“六大體系”建設(shè)的總體思路,從實踐模式和成效看,具有融合性色彩,即把網(wǎng)格化建設(shè)融入到社會建設(shè)治理體系中進(jìn)行統(tǒng)籌。

其三,嵌入型。四川合江“1551”網(wǎng)格化工作模式。“嵌入”原本是指將比較小的東西放在較大東西的卡槽內(nèi),該處是指將網(wǎng)格化管理插入在行政村的村級管理中。該模式打造的主要目的是為平安合江、法治合江建設(shè)服務(wù),由縣政法委牽頭,縣級相關(guān)職能部門,形成“五員合一”的工作格局。實施“一卡”“一信箱”“互諾”“互評”“雙重考核”等五項網(wǎng)格化工作舉措。提出“三勤兩快”五項工作要求,其中“三勤”即腿勤、口勤、手勤,“兩快”即信息快、響應(yīng)快。通過對該模式的研究發(fā)現(xiàn),該模式較為重視網(wǎng)格員在農(nóng)村社區(qū)治理中作用的發(fā)揮以及考核,比如要求網(wǎng)格員加強轄區(qū)走訪,做到“一日雙巡”、“一周全巡”,實現(xiàn)轄區(qū)走訪全覆蓋。同時,加強政策宣傳,調(diào)處矛盾糾紛,每日打卡完成工作臺賬。要求網(wǎng)格員及時發(fā)現(xiàn)各類隱患信息、及時回應(yīng)群眾訴求、及時現(xiàn)場處理轄區(qū)內(nèi)的群眾矛盾,對重大復(fù)雜不能解決的事件要及時上報。網(wǎng)格員來自所在的行政村,網(wǎng)格員與村兩委的工作是一種協(xié)作關(guān)系,網(wǎng)格員的評聘、選拔、考核、培訓(xùn)、晉升等直接與縣、鄉(xiāng)直屬管理部門對接。因此,該種網(wǎng)格化治理模式在基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中更多呈現(xiàn)“嵌入性”的特點。

四、突出問題:農(nóng)村網(wǎng)格化治理本土實踐中的制約因素

網(wǎng)格化治理實踐興起于北京,隨后在東部沿海地區(qū)及其他發(fā)達(dá)城市得到廣泛實踐,這幾年逐漸“嫁接”到農(nóng)村社區(qū)。但由于農(nóng)村社區(qū)環(huán)境異質(zhì)于城市社區(qū),使得這種“嫁接”還有諸多問題亟待解決。

(一)黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理本土實踐的能力有待提升

黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展是新時代賦予農(nóng)村黨建的重要使命。黨建引領(lǐng)主要體現(xiàn)為思想引領(lǐng)、目標(biāo)引領(lǐng)、素質(zhì)引領(lǐng)、作風(fēng)引領(lǐng)、方法引領(lǐng)和典型引領(lǐng)。農(nóng)村黨支部是農(nóng)村脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)核心、戰(zhàn)斗堡壘,農(nóng)村黨支部建設(shè)直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、社會和諧穩(wěn)定、村干部多屆連選連任的村,黨支部的凝聚力、戰(zhàn)斗力都比較強,領(lǐng)導(dǎo)核心、戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮得比較好,為推進(jìn)網(wǎng)格化治理發(fā)揮了重要的組織領(lǐng)導(dǎo)支撐作用。例如,四川合江望龍鎮(zhèn)的望龍村“真龍柚”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就很好,盡管因為土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)品銷售等存在一些矛盾,但是網(wǎng)格員在村干部的大力協(xié)助下,許多因產(chǎn)業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生的鄰里矛盾、因企業(yè)規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生的利益沖突得以有效化解;真龍鎮(zhèn)瓦房村選派年輕的網(wǎng)格員對“一卡一信箱”村民所反映的問題進(jìn)行收集、整理、備案,與村干部及時溝通,為村兩委決策提供了重要依據(jù)。相反,在部分已經(jīng)實施網(wǎng)格化治理但成效不佳的行政村,黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展能力的弱化、虛化,引發(fā)了村內(nèi)諸多問題,最為典型的是網(wǎng)格長、網(wǎng)格員即便發(fā)現(xiàn)了工作中的問題,但是因為村黨支部能力弱化而使得部分農(nóng)村社會事務(wù)無人管無人問,繼而也嚴(yán)重影響了網(wǎng)格化工作的開展及成效。近年來,農(nóng)村“空心化”引發(fā)的人口外流與“資本下鄉(xiāng)”引發(fā)的人口回流并存,惠農(nóng)政策的增多與農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒以及因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大等,使得農(nóng)村社會治安管理的難度增加,需要不斷地回應(yīng)這種新情況、新問題。此外,涉及農(nóng)村治安穩(wěn)定的一些偷盜、賭博、打架斗毆等事件時有發(fā)生,使得民眾對村兩委的社會安全管理與服務(wù)期望更高。

(二)官僚科層組織內(nèi)的目標(biāo)的分化

農(nóng)村網(wǎng)格化作為國家在基層社會治理實踐的一種方式、一種管理技術(shù),這種治理實踐在于以縱橫交錯的“網(wǎng)”將相關(guān)治理主體、對象納入其中的“格”,其初衷在于整合各部門資源,加強各部門的協(xié)作,通過協(xié)同共治來達(dá)到對農(nóng)村社區(qū)的管理與服務(wù)的統(tǒng)一。但實際的情況是,各種網(wǎng)格比如組織、政法、消防、民政等都有,在村級層面出現(xiàn)了交織重疊:一方面存在重復(fù)建設(shè)造成經(jīng)費使用效率低下的情況;另一方面缺乏整合,導(dǎo)致很多網(wǎng)格“虛化”,并未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。部門之間整合難度大,除了縣政府辦、組織部、政法委等實權(quán)部門有可能實現(xiàn)部門整合外,其他部門若缺乏強有力的領(lǐng)導(dǎo)去推動,幾乎整合不了。整合需要政治、經(jīng)濟(jì)資源。實際上,在官僚科層組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部,一個部門要對另外一個部門的資源進(jìn)行整合,就需要賦予更加權(quán)威的力量來推動,通常是上級部門。然而,由于各個職能部門既有“條”賦予的特殊職能優(yōu)勢,又有縣域內(nèi)“塊”的全盤統(tǒng)一資源,因此,就會形成一定的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。米勒曾指出科層組織存在橫向困境和縱向困境。所謂的橫向困境就是專業(yè)化導(dǎo)致的部門和小組織之間的職能鴻溝。部門細(xì)化是組織發(fā)展的必然結(jié)果,而部門分化導(dǎo)致的直接后果就是部門越多,組織沖突越多,效率越低。網(wǎng)格化設(shè)置的動因之一就是為了破解這種“條塊分割”的治理困境,但是由于不同部門組織目標(biāo)的相對獨立以及本位主義的存在,使得網(wǎng)格化治理實踐中機構(gòu)重復(fù)設(shè)置、財政投入資源使用效率低下、整合難度大的情況較為普遍存在。

(三)本土實踐創(chuàng)新與既有法律制度銜接不夠

目前在廣大農(nóng)村地區(qū)開展的網(wǎng)格化治理實踐及機制的創(chuàng)新大多依賴于地方黨政出臺的文件,具體包括實施方案、信息采集辦法、人員選聘、工作考核細(xì)則等確保網(wǎng)格化治理能夠順利推進(jìn)。這些各式各樣的文件與復(fù)雜多樣的實踐機制相伴而生,地域特色鮮明。各具特色的實踐模式,符合“因地制宜”的原則,但是,從國家治理的宏觀層面講,這些地方創(chuàng)新以及形成的政策體系尚未上升到制度層面,現(xiàn)有的制度規(guī)范還處于相對碎片化的狀態(tài),缺乏一套能夠形成 “放之四海而皆準(zhǔn)”的制度體系。如果說“問題倒逼”是網(wǎng)格化治理得以發(fā)生的社會背景,那么制度體系則會是網(wǎng)格化得以長久存在并持續(xù)發(fā)揮作用的保障。從各地的實踐探索中我們不難發(fā)現(xiàn),網(wǎng)格化治理是誘致性制度變遷與強制性制度變遷綜合作用的結(jié)果,黨政領(lǐng)導(dǎo)和社會力量的有序參與成為網(wǎng)格化有效治理的關(guān)鍵。從實踐較早的浙江舟山、山西平遙等實踐模式看,均存在隨著黨政領(lǐng)導(dǎo)人的崗位變動、工作重點的轉(zhuǎn)移等會出現(xiàn)一定程度的“萎縮”“退化”。因此,要長久持續(xù)的推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)格化治理就需要形成一種穩(wěn)定、健全的制度體系作為支撐,避免或減少“人走政息”的情況發(fā)生。

(四)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化過程中城市化傾向突出

網(wǎng)格化管理方式起源于城市。城市網(wǎng)格化管理主要是為了應(yīng)對城市人口流動性大、異質(zhì)化程度高、社會群體利益復(fù)雜多樣,以樓宇為空間單位,人口分布集中但是個體大多屬于單位人,人際關(guān)系理性化較為突出。借助于較為發(fā)達(dá)的信息管理系統(tǒng),實現(xiàn)了人防與技防的統(tǒng)一,管理與服務(wù)的融合。近年來,農(nóng)村人口輸出增加,“空心化”不斷凸顯,但是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的地緣關(guān)系仍然保持著較高的人員同質(zhì)性,自然村落中仍然保持著較高的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò),處理事情的方式更多依賴于傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約。而撤村并組的大規(guī)模推進(jìn),使得傳統(tǒng)的自然村被合并或被分解到其他的村而形成行政村,試圖通過網(wǎng)格化的方式來提升行政村治理的成效,制度主義者往往強調(diào)制度的作用而忽視制度落地所需要的土壤。正因如此,農(nóng)村社區(qū)的治理要體現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略意圖就不能忽視政策、制度以及實際治理所依托的具體社會環(huán)境。部分地區(qū)大規(guī)模地推進(jìn)城市網(wǎng)格化治理并將其“嫁接”到農(nóng)村地區(qū),因為對農(nóng)村治理特性把握的不足,使得“嫁接”后的治理模式存在水土不服,部分地區(qū)存在“空轉(zhuǎn)”的情況。目前,在打造服務(wù)型政府與行政部門目標(biāo)多元化的背景下,因為權(quán)力的科層制、條塊分割的高度分化,使得技術(shù)治理的工具性變革不足以應(yīng)對地方政府“本位主義”的行動邏輯和鄉(xiāng)土社會的行動邏輯。

五、農(nóng)村網(wǎng)格化治理本土實踐再出發(fā):治理機制創(chuàng)新是關(guān)鍵

毫無疑問,四川合江等地的豐富多彩的實踐探索,為其他地區(qū)推進(jìn)網(wǎng)格化治理提供了諸多可資借鑒的經(jīng)驗。但是,作為一項將持續(xù)推進(jìn)的管理實踐,仍然需要在總結(jié)歷史經(jīng)驗、立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上,對未來進(jìn)一步的網(wǎng)格化本土實踐的“落地生根”做一些機制創(chuàng)新。

(一)加強基層政權(quán)建設(shè),發(fā)揮黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理的支撐作用

作為一種新興的管理方式,網(wǎng)格化治理要在農(nóng)村地區(qū)“落地生根,開花結(jié)果”就需要依靠基礎(chǔ)網(wǎng)格中農(nóng)村黨支部、村委會的作用,網(wǎng)格長、網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的堅強后盾是黨支部、村兩委。加強基層政權(quán)建設(shè),發(fā)揮黨支部、村委會的戰(zhàn)斗力、凝聚力在農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中的支撐作用是農(nóng)村社會管理的關(guān)鍵。一是完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村級治理體制機制。落實村級各類組織職能定位,建立健全以村兩委為核心組織的干部培育、選拔、任用與調(diào)離機制,優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),形成以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、農(nóng)民合作組織和集體經(jīng)濟(jì)組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會組織為補充的村級組織體系。二是加強農(nóng)村基層民主建設(shè)。基層民主是基層黨建的基石,通過建立制度、規(guī)范程序,整體配套,提升村級決策的科學(xué)化、民主化水平,依法建章立制,實現(xiàn)科學(xué)決策、民主管理和有效監(jiān)督。建立村級財務(wù)公開與監(jiān)督的約束機制,規(guī)范村兩委的組織運行與村干部行為,防止對公共利益的“侵蝕”。三是進(jìn)一步提高矛盾化解能力。因土地流轉(zhuǎn)、婚喪嫁娶、金錢借貸等產(chǎn)生的矛盾在農(nóng)村地區(qū)較為常見。農(nóng)村基層組織包括村民調(diào)解組織要高度重視諸如此類矛盾糾紛的排查與防范工作,建立矛盾糾紛化解的預(yù)警與干預(yù)機制,善抓熱點、難點問題,及時處置和化解各種矛盾紛爭。四是進(jìn)一步加強農(nóng)村社會治安管理。建立村級治保組織,形成“兩會一隊”長效巡查機制。在村組道路、集貿(mào)市場、學(xué)校商店等重要據(jù)點以及農(nóng)民自己院壩安裝視頻監(jiān)控,形成“人防 技防”相結(jié)合的立體防控格局,減少相關(guān)治安案件的發(fā)生,確保農(nóng)戶有一個相對安全的生產(chǎn)生活環(huán)境。

(二)整合各職能部門資源,增強網(wǎng)格化治理的協(xié)同性

從國家治理的角度講,網(wǎng)格化治理的目的在于破解國家科層組織內(nèi)部無法與變動的外部社會相適應(yīng)的矛盾,力圖實現(xiàn)權(quán)威整合,重建國家基層治理的秩序,夯實基層治理基礎(chǔ)。網(wǎng)格化治理的效能發(fā)揮很重要的一點在于要在定“格”的基礎(chǔ)上形成有效運行的“網(wǎng)”,在“格”與“網(wǎng)”之間真正實現(xiàn)部門資源的有效整合。為此需要進(jìn)行這幾塊的整合,發(fā)揮協(xié)同治理作用:一是整合政府內(nèi)部相關(guān)職能部門條塊間的行政資源,形成行政化的供給網(wǎng)絡(luò)。牽頭組織部門要對縣政府門戶網(wǎng)站、縣紀(jì)檢委、縣公共安全信息指揮中心、110指揮中心、縣行政服務(wù)中心等職能部門的數(shù)字化信息平臺進(jìn)行優(yōu)化、升級和整合,構(gòu)建全縣統(tǒng)一的多功能的“大網(wǎng)格化” 綜合信息管理平臺,使各個職能部門的服務(wù)信息可以實現(xiàn)共享。二是完善各項工作機制,發(fā)揮網(wǎng)格長一崗多職的作用。網(wǎng)格長承擔(dān)著社會治安、矛盾化解、民政、計生、環(huán)境衛(wèi)生等諸多的工作職能。健全網(wǎng)格長選聘、考核制度,加大從優(yōu)秀農(nóng)民工、退役軍人、農(nóng)村致富能手、網(wǎng)格管理員、返鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生等群體的黨員中選拔網(wǎng)格長的力度。建立健全網(wǎng)格長(網(wǎng)格員)的工作成效考核制度,通過工作述職、獎懲并舉等方式,全面考核其德、能、勤、績、廉。建立網(wǎng)格長(網(wǎng)格員)工資激勵機制,提高網(wǎng)格長(網(wǎng)格員)工資福利待遇,增強網(wǎng)格長(網(wǎng)格員)工作的積極性、主動性。規(guī)范完善例會、培訓(xùn)工作機制。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心月例會集中培訓(xùn)、發(fā)放專題培訓(xùn)資料、轄區(qū)互訪互鑒等方式提升工作的專業(yè)性。此外,建立農(nóng)村網(wǎng)格動態(tài)檔案管理制度,定期會同各職能部門相關(guān)人員對群眾關(guān)心、關(guān)注的熱點、難點問題進(jìn)行集中解決。三是整合農(nóng)村社會資源和市場資源。通過發(fā)揮村兩委、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、志愿者、老年舞蹈隊、紅白理事會以及企業(yè)組織在社區(qū)公共服務(wù)供給的社會化、市場化中的主體作用。最后有效整合政府、社會、市場多方資源,努力形成“黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與”的社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)供給模式。

(三)建立健全各項網(wǎng)格化管理制度,確保網(wǎng)格化治理的長效性

網(wǎng)格化治理是一種彌合管理與服務(wù)鴻溝的有效方式,內(nèi)生于網(wǎng)格化管理的行政推動是其自上而下運行模式中必不可少的部分,但要使網(wǎng)格化治理持續(xù)有效運轉(zhuǎn)起來就需要形成一種制度性的機制來保障,以擺脫“運動式治理”的詛咒。首先,加強工作的制度化建設(shè)。研究制定出臺網(wǎng)格化治理的管理辦法,具體包括工作思路、網(wǎng)格劃分、信息采集、系統(tǒng)建設(shè)、運行機制、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作要求、人員評聘與考核等,通過人大立法的形式固定下來,避免“人走政息”的情況發(fā)生。其次,增強人、財、物的匹配性。任何組織的運轉(zhuǎn)都離不開人力、物力、財力的保證,其中人才是核心,將體制內(nèi)外優(yōu)秀的、有擔(dān)當(dāng)?shù)娜瞬盼浇M織中來,優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu),同時,加大對“物防”“技防”的財政投入,構(gòu)筑起堅實的“人防 物防 技防”的立體防控格局。最后,厘清不同層級網(wǎng)格的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系以及橫向協(xié)作的聯(lián)動機制。由于網(wǎng)格既關(guān)聯(lián)政府的相關(guān)職能部門又同時涉及不同層級之間的關(guān)系,部門利益的分割化使得網(wǎng)格的橫向協(xié)作往往不是很理想,因此,需要明確點與面、條與塊的關(guān)系,既要體現(xiàn)制度的頂層設(shè)計又要體現(xiàn)兜底保障,既要考慮到工作的“統(tǒng)”又要考慮到“分”,通過賦權(quán)賦能使農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)政策落實的主體責(zé)任。

(四)尊重農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)土性,實現(xiàn)禮治秩序與法治秩序的有序整合

農(nóng)村網(wǎng)格化管理的初衷在于通過資源重新整合并下沉到基層,構(gòu)建一個新的管理體系。實際上,以管控為目的的網(wǎng)格化管理模式運用、非經(jīng)濟(jì)型政績追求以及忽視“社會—地理—國家”三重維度變遷的事實,導(dǎo)致農(nóng)村網(wǎng)格化管理的目標(biāo)發(fā)生了偏離。盡管農(nóng)村社區(qū)人口輸出增加,“空心化”不斷凸顯,但是以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)所形成的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的社會成員同質(zhì)性仍然較高,自然村落中仍然保持著較高的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò),處理事情的方式更多依賴于傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約。這種熟人或半熟人的人際關(guān)系使得網(wǎng)格化治理過程中管理手段的使用要突出“人防為主,技防為輔”。因此,要推動網(wǎng)格化治理的落地就需要尊重這種人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所形成的“禮治”秩序,并努力實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的禮治秩序與現(xiàn)代法治秩序的有序整合。一方面要充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)禮治資源的積極作用,充分尊重作為“地方性道德知識”的地域文化和民族文化的價值,經(jīng)過一定程序被認(rèn)可或上升為網(wǎng)格化治理的政策或以彈性條款形式被吸納,即便不能吸納和上升為法律,也應(yīng)該允許保留一定范圍內(nèi)調(diào)節(jié)社區(qū)社會關(guān)系的規(guī)范。另一方面針對網(wǎng)格化治理過程中在道德領(lǐng)域出現(xiàn)的種種矛盾和沖突,呈現(xiàn)多元、多變的復(fù)雜情況,需要建立農(nóng)村社區(qū)多元糾紛解決機制,在法的運行和實施層面構(gòu)建禮治秩序與法治秩序的良性互動。此外,樹立新型村莊領(lǐng)袖權(quán)威,實現(xiàn)法治秩序與禮治秩序的有效融合。事實證明,村干部、新鄉(xiāng)賢已經(jīng)成為新型禮治秩序的典型代表,已經(jīng)成為當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)各種事務(wù)協(xié)調(diào)中的權(quán)威力量。

原標(biāo)題：農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理的本土實踐:比較、問題與對策——基于我國東中西三個典型案例的分析

作者簡介： 王敏(1987-),男,陜西商洛人,西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所、政治與行政學(xué)院講師,主要從事民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與基層政府治理研究;; 朱華偉(1981-),男,四川合江人,四川省合江縣委政法委干部,主要從事政法管理、基層治理等實務(wù)與研究。;

基金： 國家社科基金項目(16BSH023); 西華師范大學(xué)校地合作項目(2019HJ0005);

來源：西華師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年04期